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基层审计机关领导干部自然资源资产离任审计组织方式研究
来源: 时间: 2018-08-23 浏览量 [ ]

  

东台市审计局  曹 勇

 

  摘要目前,基层审计机关的领导干部自然资源资产离任审计工作还处于探索阶段,如何有目标、有步骤的组织开展这项工作是当前基层审计机关亟需解决的一个问题,本文就基层审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计工作的组织方式进行了具体的分析和研究。

关键词自然资源资产 审计 组织方式

 

2017年9月,中办、国办印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,从审计的对象、重点内容、评价标准、结果运用等方面将领导干部自然资源资产离任审计(以下简称“自然资源资产审计”)予以规范化、制度化和科学化,标志着这项工作由试点转入全面推开。2017年12月,国家审计署为落实该项规定出台了《关于加强领导干部自然资源资产离任审计推动打好污染防治攻坚战的意见》,对这项工作的开展提出了更加明确的要求。

虽然上述《规定》和《意见》为各级审计机关开展自然资源资产审计提供了制度保障,为更好发挥审计监督作用搭建了新的平台。但对地方审计机关特别是基层审计机关而言,自然资源资产审计还是一个“新生事物”,如何组织实施还处于探索创新阶段,本文主要从制度层面、审计实施层面以及结果运用层面对基层审计机关开展自然资源资产审计的组织方式进行了分析和研究。

一、制度层面的组织       

自然资源资产审计的内容和重点与财政财务收支等传统的审计类型完全两样,许多基层审计机关和审计人员可能会觉得无从下手,不知道审什么。《规定》第八条明确“审计机关应当充分考虑被审计领导干部所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、资源环境承载能力等,针对不同类别自然资源资产重要生态环境保护事项,分别确定审计内容,突出审计重点”。这就要求在确定“审什么”之前必须要知道被审计领导干部所在地区“有什么”。自然资源资产审计的具体对象包括土地、水、森林、草原、矿产、海洋等多类资源资产,涉及到生态环境、自然资源、水利等多个主管部门,单凭审计部门去推动,具有较大难度。如何和这些主管部门做好协调沟通,就需要一项有力的协调机制。应成立自然资源资产审计领导小组,由地方党委或政府主要负责人担任领导小组组长,对自然资源资产审计工作提出总体要求,进行全局部署,通过领导重视、下达指示,促进自然资源资产审计工作深入有效开展。还需建立组织部门、纪检监察部门、自然资源资产主管部门、审计机关参与的部门联席会议制度,定期召开会议,通过会议部署落实、交流通报自然资源资产审计工作,协调解决工作中出现的问题,督查审计发现问题整改,加强各成员单位信息和成果共享。部门联席会议各成员单位职责应作具体明确:

组织部门:根据干部管理监督工作的有关规定,将自然资源资产审计纳入干部管理监督机制,并作出具体安排;负责提出委托审计建议,研究制定年度自然资源资产审计计划草案;将自然资源资产审计结果纳入领导干部个人档案,作为考核、晋升依据。

纪检监察部门:根据党风廉政建设和反腐败工作的总体要求,把自然资源资产审计纳入惩治和预防腐败体系建设,并作出具体安排;参与研究提出领导干部年度自然资源资产审计计划草案;及时处理审计机关移送的自然资源资产审计发现问题线索并追责问责。

自然资源资产主管部门:根据自然资源资产管理职责和工作重点,定期通报所在地区自然资源资产管理工作情况;向审计机关开放共享自然资源资产管理业务数据;根据审计工作需要,安排专业人员、技术和设备,为审计工作提供必要的专业技术支持;及时布置整改审计发现的相关问题。

审计机关:根据自然资源资产审计工作职责,积极促进生态文明建设方针政策和决策部署的贯彻落实;参与研究提出领导干部年度自然资源资产审计计划草案;推动建立自然资源资产数据共享平台,并不断创新审计方式方法,客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况;及时向党委、政府提交自然资源资产审计结果,为领导决策和干部任免提供参考;定期通报审计结果,及时向纪检监察部门移送审计发现的问题线索,督促相关自然资源资产主管部门和相关地区及时整改审计发现的相关问题。

 二、审计准备、实施层面的组织

 (一)以大数据分析方法贯穿全过程。

 目前,自然资源资产涉及到的业务数据较为复杂和分散,环保、国土、水利、农业、林业、海洋渔业等自然资源资产主管部门都有相应的业务管理数据,部分数据还存在口径不一、交叉重合等情况,审计机关必须有效整合各项业务数据,找出勾稽关联关系,充分运用大数据技术进行比对分析和查证核实,

在审计计划项目立项阶段,根据所在地区的自然资源资产禀赋特点,结合自然资源资产管理部门的业务数据,对自然资源的数量、质量变化情况以及自然资源资产的管理开发利用现状进行综合分析,确定审计的重点地区和重点部门。

在审计现场实施阶段,将自然资源资产数据与财政、税务、工商、社保、环评等财务、业务数据相结合,运用数据库技术进行关联比对和筛选分析,排查审计疑点,运用3S技术(遥感RS、地理信息系统GIS、全球定位系统GPS)结合现场核实进行精确计算和疑点落实。

(二)做好与传统审计类型的衔接配合。

自然资源资产审计是今后审计工作的一项重要内容和长远发展方向,独立于财政财务收支审计、金融审计、资产负债损益审计、固定资产投资审计、经济责任审计以及专项资金审计等传统审计类型,但自然资源资产审计与这些传统审计类型也有着千丝万缕的联系。做好自然资源资产审计与传统审计类型的衔接配合,对审计机关在自然资源审计工作起步阶段打好基础,规划长远具有至关重要的意义。

1.与经济责任审计的衔接配合。经过近20年的发展,经济责任审计已经是审计监督体系的一项重要内容,各级党委、政府对经济责任审计的重视程度,被审计领导干部对经济责任审计的接受和认可程度日益提高。特别是近年来,党中央、国务院提出经济责任审计全覆盖的要求,将经济责任审计提高到依法治国、从严治党重要环节的高度。对审计机关而言,做好自然资源资产审计与经济责任审计的衔接配合,对于自然资源资产审计打开突破口,顺利开展、深入实施具有重要作用。

从审计对象、审计目的、审计范围来看,自然资源资产审计与经济责任审计都具有一致性。审计对象是地区或部门党政领导干部,审计目的是规范被审计领导干部履职用权行为,审计的时间范围是被审计领导干部任职期间,审计的区域范围是被审计领导干部所在地区或部门。做好与经济责任审计的衔接配合,需要在年度项目计划立项、审计项目具体实施等方面综合考量。在项目计划立项方面,需要考虑被审计领导干部的任期、所在地区自然资源资产特点或所在部门的自然资源资产管理职能,所立项审计项目必须要有开展自然资源资产审计的基础,既有可供审计的自然资源资产内容,可以较为针对性的结合开展自然资源资产审计。在审计项目具体实施方面,对于具有自然资源资产管理责任的地区、部门,实施经济责任审计时,若未安排单独的自然资源资产审计,则必须将自然资源资产审计的相关内容纳入经济责任审计范围,结合开展,在经济责任审计报告中予以反映。如自然资源资产审计与经济责任审计分别独立实施,则可以采取派出一个审计组出具两份审计报告或同时派出两个审计组,分别出具审计报告。审计过程中各审计组、审计人员注重相互之间的协同配合,将领导决策、资金安排、项目建设、专项资金使用绩效、自然资源资产开发利用和环境保护情况等审计信息实时共享,使得经济责任审计与自然资源资产审计可以同时开展、同步推进,促进审计质量和审计效率提高。

2.与其他审计类型的衔接配合。审计机关在对环保工程、林业绿化工程、土地开发利用、海洋综合开发等政府投资工程项目审计时,可以结合开展自然资源资产审计,综合评价相关工程建设对自然资源资产和环境保护的影响。在财政财务收支审计、金融审计、资产负债损益审计、专项资金审计时,可以从涉及的自然资源资产和环境保护资金角度,结合对具体项目的延伸审计调查,综合评价自然资源资产和环境保护资金管理使用绩效。

(三) 做好审计资源的统筹调配。

当前,审计机关特别是基层审计机关开展自然资源资产审计缺乏专业人员、缺少技术支持,甚至有部分审计机关和审计人员对自然资源资产审计产生无从下手的无耐感。所以应做好审计资源的统筹调配也是组织开展自然资源资产审计的重要因素。

1.充分开展自然资源资产审计调研工作。开展自然资源资产审计,首先需要知道被审计地区和被审计部门“有什么”,才能决定“审什么”,因此做好自然资源资产的调查研究工作必须放在首要位置。审计机关应对环保、国土、水利、农业、林业、海洋渔业等自然资源资产主管部门进行充分调研。通过调研,了解被审计地区自然资源资产的禀赋特点,了解自然资源资产管理的程序、方法、内容,了解涉及自然资源资产的相关评价指标和具体要求。

2.加强自然资源资产审计业务培训。审计机关特别是基层审计机关应积极采取“请进来”和“走出去”的方式,对审计人员进行自然资源资产审计业务培训。可以邀请相关专家、学者或自然资源资产主管部门的业务骨干上门辅导,也需要组织审计人员到兄弟审计机关进行业务交流,互相学习借鉴。也可以到高校进行学习培训,增加审计人员对自然资源资产审计知识和专业技能的储备。近年来,国家和省级审计机关组织开展了长江经济带生态环境保护审计等大型自然资源资产审计项目,基层审计机关也应积极选派审计人员参加这些大型项目,在审计实践中接受培训和锻炼,是培养基层审计机关自然资源资产审计业务人才的一个非常重要的途径。

3.积极引进外援人才和专业技术。通过上述调查研究、培训学习,审计人员可以充分了解自然资源资产的现状和管理流程,建立健全自然资源资产审计思路,但是对审计过程中遇到的一些复杂专业问题还需要引进专业人员和专门的技术手段进行鉴定和判断。特别是要在建立与自然资源资产主管部门信息协调机制的基础上,充分利用有关职能部门人力和技术资源,聘请自然资源资产专管部门的专业人员直接参与项目审计,有效充实和改善审计组的专业结构。还可以利用社会资源,引入法律、环保等领域的专家和高级技术人员参与自然资源资产审计工作,提高审计结果的权威性和可信度,不断提升自然资源资产审计工作质量和水平。

三、审计结果运用层面的组织

审计机关需要加强对自然资源审计结果运用的协调组织,为党委、政府决策提供参考,为组织部门用人、纪检监察部门责任追究提供参考,进而充分体现审计效果,发挥审计效应,推进自然资源资产审计工作不断深入。

(一)强化自然资源资产审计结果的应用效果。

1.督促审计发现问题的及时整改。应加大自然资源资产审计发现问题的整改力度,对于涉及中央决策部署的贯彻落实和与人民群众切身利益相关的问题应督促被审计领导干部和被审计地区、部门即审即改;对于一些涉及长远或当时难以整改到位的问题应督促被审计领导干部和被审计地区、部门制定整改计划,分步骤实现整改目标。同时,审计机关应充分运用审计督查、审计报告后阶段检查以及对以前年度审计报告发现问题整改检查等手段,对审计发现问题的整改情况进行有效审计监督。

2.提高审计建议的科学性和有效性。审计机关提出的自然资源资产审计建议必须切实可行,做到内容具体、办法可行、步骤简明、效果明显。审计组或审计人员应根据审计职业判断和被审计领导干部所在地区、部门工作特点,从科学性和实用性的角度,促进审计领导干部和被审计地区、部门完善和规范自然资源资产管理。

3.充分发挥部门联动机制效能。应当积极发挥自然资源资产审计领导小组或联席会议作用,建立审计机关和自然资源资产主管部门以及组织、纪检监察部门联动机制,保障审计结果的运用效果。及时通报自然资源资产审计发现的问题,协调自然资源资产主管部门做到齐抓共管,发挥相关主管部门的职能作用。根据审计决定书、意见书、移送处理书等,协调纪检监察部门对审计发现的违纪违规问题依法予以及时处理,对相关责任人员进行追责问责。根据《规定》明确的自然资源资产审计的好、较好、一般、较差、差五个等次评价原则,协调组织部门将审计评价结果纳入被审计领导干部个人档案,为干部的提拔任免提供参考。

(二)提高自然资源资产审计结果的运用层次。向党委、政府报送的自然资源资产审计结果报告应对发现的共性问题从机制、制度上分析原因,从政策层面上提出审计建议,通过促进出台、修改相关政策规定或建立完善先关管理制度等对存在问题进行解决,为党委、政府主要领导关于自然资源资产管理决策提供参考依据。对于一些个性、苗头性的重要问题,应以审计要请、审计专报、审计摘报等形式专题进行报送,以期得到党委、政府主要领导的重视,推进审计发现的重大问题及时得到有效解决。

 

参考文献

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅,《关于印发<领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)>的通知》,2017年;

[2]审计署,《关于加强领导干部自然资源资产离任审计推动打好污染防治攻坚战的意见》,2017年;

 [3]审计署办公厅,《关于印发<2017年地方审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作的指导方案>的通知》,2017年;

[4]钱永祥.县级党政主要领导干部自然资源资产离任审计研究[J].审计研究,2016,8(04):15-39.

[5] 蔡春,毕铭悦. 关于自然资源资产离任审计的理论思考[J]. 审计研究,2014,05:3-9.

[6]陈献东. 开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J]. 审计研究,2014,05:15-19.

 

 

 

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