首 页 新闻中心 图片视频 审计要闻 通知公告 地方动态 审计业务 廉政建设 内审园地 信息公开 审计文化 下载中心 投资审计平台
 
当前位置: 首页 > 审计业务 > 理论科研
论自然资源资产离任审计评价体系的构建
来源: 时间: 2018-08-23 浏览量 [ ]

 

建湖县审计局   金海 沈学军

 

摘要本文围绕推进生态文明建设,引导领导干部切实履行自然资源管理和生态环境保护责任,以构建统一的领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系为切入点,对自然资源资产审计的主要内容、探索实践现状、基本方法和指标设置等方面进行了深入的研究。

关键词自然资源资产 经济责任 离任审计 评价指标体系

 

近年来,生态环境问题日益严峻,领导干部一味追求GDP的增长,却忽略了自然资源的不可再生性,领导干部离任或退职也难以追究其环境损害责任。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。根据这一重大改革举措和十八届五中全会提出的绿色发展理念,中办、国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度,以形成一套比较成熟、符合实际的审计规范。为此,要在审计对象、审计内容、审计评价、审计责任界定、审计结果运用等方面积极探索,逐步总结,进而建立起比较规范的自然资源资产离任审计制度。在此,笔者仅就自然资源资产离任审计评价体系谈点看法。

一、自然资源资产离任审计的主要内容

根据中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》、中共中央办公厅国务院办公厅《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》等相关文件规定,自然资源资产离任审计主要内容有以下五个方面:

一是自然资源资产管理、生态城市建设、节能减排、循环经济、资源节约、生态环保、耕地保护等有关目标责任制完成情况;二是自然资源资产管理和环境保护法律法规、政策措施执行情况;三是自然资源开发利用和保护情况;四是自然资源开发利用和生态环境保护相关资金征收、管理和分配使用情况,相关重大项目建设运营情况;五是生态环境保护预警机制建立及执行情况,以及任职期间严重损毁自然资源资产和重大生态破坏、环境污染事件情况。

二、自然资源资产离任审计的现状

目前,我国自然资源资产离任审计总体上还处于探索阶段,一些城市大胆尝试、先行一步。江苏省从2013年起积极开展“离任审计”试点工作,其下辖的南通市、苏州市等先后进行了自然资源资产责任审计试点,其中江苏南通的土地、水等的开发利用与保护审计在全国产生了一定影响。2015年,江苏省继续扩大审计试点范围,同时结合本省实际抓紧起草《江苏省领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。江苏省省厅在2016年下半年对部分县主要负责人离任审计时,试行同步实施自然资源资产离任审计,并要求2017年每个县至少开展一个领导干部自然资源资产离任审计项目,2018年是领导干部自然资源资产离任审计工作正式推开的第一年,省厅要求自然资源资产离任审计主要在领导干部离任时开展,根据工作需要也可以在任职期间开展。原则上2017年离任的且属于领导干部自然资源资产离任审计对象范围的均应纳入2018年审计计划。但是,由于自然资源资产离任审计尚处于尝试阶段,在审计实务过程中仍存在一些问题。

(一)相关法律、法规、规章不健全。虽然我国已出台不少与自然资源相关的法律法规,如《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国矿产资源法》等,这些法律中均有相关的条文从不同的角度对自然资源资产管理进行了规范和保障。近年来环境污染、资源短缺、资源过度开发等生态环境问题日益突出,从国家部委层面会出现政策多门,监管也是多个部门,这些问题与领导干部任期环境责任不清、环境损害责任追究不力存在很大的关系。

(二)自然资源资产产权界定不明确。我国生态环境保护过程中存在很多问题,究其原因,最根本的一点是自然资源资产所有权人不到位、所有者权益未得到落实。自然资源资产产权界定不明确的直接后果就是对资源的掠夺性消费和对环境的无节制破坏,这也是新一届政府成立了自然资源部统一归口管理全国自然资源。因自然资源资产产权不明确,自然资源区域所属界限模糊等原因,客观造成了审计也无法准确界定被审计领导干部的离任责任和,相关部门也无法进行责任追究。

(三)离任审计的独立性及时效性难以保证。自然资源资产离任审计是为了客观评价领导干部在任职期间履行经济责任的同时是否承担起了环保责任,它是组织部门科学评价和考核领导干部的重要依据。离任审计有滞后性,属于事后监督,一是审计结果缺乏时效性,对被审计领导干部离任后作出的结果,虽然可以对领导干部进行评价和定责、追责,但自然资源资产的损害或者影响已既成事实。二是自然资源资产审计对审计人员而言,是新课题,专业性较强,涉及知识面广,审计更多的会依据其他权威部门的结论,独立性难以保证。

(四)自然资源资产负债表编制方法尚未统一。编制自然资源资产负债表,是对领导干部实行自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制的基础,也是衡量一个地区生态绩效的重要参考。自然资源存量及变动情况如何登记、数据如何获取、如何准确计量等,也需要研究和统一。

(五)自然资源资产离任评价依据缺失。我国现阶段的领导干部自然资源资产离任审计评价依据不充分、评价指标不成体系,呈现出零星分散、类多杂乱的特点,使得“离任审计”评价主观性较强,这会影响审计效果。同时,当某一区域的自然资源或生态环境遭受严重破坏时,如何准确区分相关党政领导干部的责任是一大难点;加上我国领导干部任期一般为5年,而自然资源状况的形成有一定持续性,其开发利用产生的影响具有滞后性,使得前任与后任领导的责任不易区分。

三、自然资源资产离任审计评价的基本方法和指标

根据审计评价要求,自然资源资产离任审计评价要素主要包括目标、主体、对象、指标、方法、标准等等,各个要素之间既有关联也有制约。

一是自然资源资产离任审计评价方法多为静态评价,未能实现对领导干部任期实现动态监测和评价,也无法解决自然资源资产因空间、流动、时效等原因,带来无法客观公正的评价;而审计更多的依赖权威环境监测部门出具的结论性文书。

二是自然资源资产离任审计评价指标体系大多从环境政策执行、各类自然资源的管理效果、财务稳健性等方面出发构建多层次的评价指标体系,与区域的社会发展情况和经济发展情况脱不开关系,需要将这两类因素纳入评价指标体系之中,以衡量社会、经济、环境之间的相互协同程度;政府与其他相关方之间对于自然资源资产和生态环境相关的信息共享程度、与相关的专业技术创新之间的协调程度等方面,也需要用指标进行衡量。

三是自然资源资产离任审计实施评价的主体是国家审计机关,由政府审计对对地方各级党委和政府主要领导干部履责情况进行评价。由政府审计这一单一评价主体进行责任界定和评价,受知识能力和信息接收渠道等因素的限制,无法充分揭示自然资源资产管理和生态环境保护中存在的问题;单一的评价主体与多元的评价目标之间协同性不足,不利于政府和社会公众等多方共同参与的协同治理环境的建设与发展。

四、自然资源资产审计方法及评价体系

(一)指标体系构建原则

一是系统性评价。系统性评价要求必须设定完整,不能局限于某一方面,必须涵盖被审计单位整个可检索的区域,涉及自然资源范围要广,获取的信息量要丰富,才能充分地反映领导干部自然资源资产管理责任履行情况。

二是动态性评价。自然资源资产离任审计评价必须实行动态评价,审计的时间范围是该被审计领导干部的任期,而自然资源资产是实时增减变化的,不能以某一时点的值代表该领导干部的整个任期。审计人员必须考虑利益相关者的需求,对领导干部自然资源资产离任审计评价指标须考虑该项审计活动要实现的目标,根据时间、对象的不同,审计监督的重点要具有相应的灵活性,必要时要对比分析就任和离任的变化,任期期间的变化等。

三是可控性评价。审计评价要得到合理的审计结果,需要建立在充分、适当的审计证据的基础上。审计取证要严格按照《国家审计准则》,对自然资源资产的取证必须要是权威部门的,审计证据宁缺毋滥,必须可控,否则在构建评价指标体系时,会影响审计评价的客观性、公正性和准确性。

(二)自然资源资产离任审计方法和评价指标。

1. 土地资源审计。主要审查土地资源管理的约束性指标以及目标责任制完成情况;审查新建、扩建开发区(园区)和城市新区情况;审查土地整治项目实施情况;审查耕地质量情况;审查湿地资源管理的约束性指标以及湿地保护目标完成情况;审查相关资金征管用和项目建设运营情况。

2. 水资源审计。主要审查水资源管理的约束性指标和目标责任制完成情况;审查为落实水资源管理法规制度制定的有关制度及执行情况;审查高耗水高污染项目建设情况;审查水污染防治责任履行情况;审查相关资金征管用和项目建设运营情况。

3. 森林资源审计。主要审查区域内森林资源总量变化情况,约束性指标和考核指标完成情况;审查县政府建立森林管护责任制、林业有害生物防治机制、森林火灾应急防灾机制情况;审查林地征占用、森林采伐限额、林木采伐许可、木材运输等制度执行情况;审查县政府建立重大毁林案件、违规使用林业相关资金案件和林业工程质量事故责任追究制度及执行情况;审查珍稀濒危野生动植物保护管理情况;审查相关资金征管用和项目建设运营情况。

4. 矿山生态环境治理审计。主要审查自然保护区、风景名胜区、国有林场、森林公园、地质遗迹保护区、重要饮用水源地保护区等生态环境保护区域内矿产资源开发情况;审查矿山生态环境恢复治理和环境影响评价制度落实情况,以及历史遗留的矿山地质环境恢复治理和矿区土地复垦工作进展情况;审查相关资金征管用和项目建设运营情况。

针对自然资源资产特点,对不可再生资源可以利用直接市场法、收益现值法、参照物价格法进行定量计算。鉴于领导干部自然资源资产离任审计活动的特殊性,审计时应以领导干部上任时的水平为基准,用离任时的相关指标进行比较,从而得出最终评价。一般来说,若与期初得分持平的话,可得80分;比期初得分高,根据超出比例等比例加分(每增加1%,加1分);相应地,若比期初指标差,则加倍减分(每减少1%,扣2分)。得分80以上,评价为“较好”;得分低于70,评价为“较差”,评分低于50的,评价为“差”。在审计过程中,还需注意的是有关指标的计算要依靠其他相关部门的合作,来提高审计部门的工作效率。

 

 

参考文献

1】《自然资源资产负债表编制研究——以深圳市龙岗区为例》,中国环境出版社。

2】《自然资源资产负债表的编制与应用》,赵栩,经济管理出版社。

3】钱水祥,《领导干部自然资源资产离任审计研究》,浙江社会科学,2016(03)

4】徐泓,曲婧《自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系初探》,《审计研究》,2012(01)

【打印本页】【关  闭】
主办:盐城市审计局  地址:盐城市府西路1号国投商务楼  邮编:224001  苏ICP备05002185-1号