首 页 新闻中心 图片视频 审计要闻 通知公告 地方动态 审计业务 廉政建设 内审园地 信息公开 审计文化 下载中心 投资审计平台
 
当前位置: 首页 > 审计业务 > 理论科研
浅议自然资源资产离任审计方法
来源: 时间: 2018-08-23 浏览量 [ ]

                     射阳县审计局  卞嘉颖    

【摘要】自然资源资产离任审计是经济责任审计与环境审计的有机结合,是我国特有的审计模式。自党的十八届三中全会提出以来,有许多学者对此进行探索研究,但由于这一方法提出时间较短,且无前人经验可以借鉴,因此目前理论成果较少。本文主要介绍了自然资源资产离任审计的基本定义,包括主体、客体以及审计内容,分析了自然资源资产离任审计的审计目标,进一步将自然资源资产细化,站在森林资源和水资源的角度详细讨论具体审计方法,总结目前已经提出的核算方法并进行归纳,同时立足于国家角度分析自然资源资产离任审计目前发展遇到的阻碍,并且针对遇到的阻碍对后续发展进行建议。

【关键词】自然资源资产、离任审计、自然资源资产负债表

 

 

 

一、自然资源资产离任审计的组织方式探索

由于目前自然资源资产离任审计各项准备工作尚未完善,在探索创新新型审计方法的同时,我们需要从已知的审计方法入手,结合财政资金审计、合规审计、绩效审计组织方式,用老办法得出新结果。

(一)自然资源资产负债表

1、通过生态产品核算

自然资源资产不是单独的个体,就像金融产品一样,它也会有金融衍生资产,自然资源资产的衍生产品就是生态产品,什么是生态产品呢?以水资源为例,水资源不光具有饮用、灌溉功能,同时它利用地势落差可创造巨大的水能,由此产生价值甚至比其原始功能价值更大,通过生态产品进行核算,不仅解决了自然资源资产价值和数量不固定的问题,同时更加充分的考虑了各项资源的公允价值。

2、通过实物量、价值量核算

编制自然资源资产负债表和自然资源资产变动状况表是蔡春、毕铭悦(2014)提出的,他们认为通过自然资源资产变动表的增加能够更加清晰地体现出自然资源资产的变动轨迹。编制资产负债表的基本公式是资产和负债与所有者权益相等,而这一系列的问题的前提是,未来的流量可以衡量,所以对自然资源资产的资产负债表的形式,我们必须以量化的自然资源资产的价值表示自然资源的变化,而不需要进行量化,因为它可以使用实物度量。

财政资金审计

自然资源资产离任审计的开展过程中不可避免的会涉及到财政资金,因此我们可以从财政资金审计入手,从以往常规财政资金审计步骤入手,充分考虑自然资源资产特殊性,把不常见的、陌生的审计内容转化为常见的、熟悉的审计内容。

1.自然资源资金的募集。自然资源资产离任审计的开展可以通过检查募集资金的途径是否合法合规,是否严格按照规定程序进行财政资金调用申请。

2.自然资源资金的拨付。首先确认该资金是否用于自然资源项目,然后核查资金是否拨付到位,是否按照预算目标拨付,拨付的进度是否符合实际情况。

审计人员通过财政资金审计的审计方法,沿着资金链进行自上而下或者自下而上进行追溯审计,确保领导干部任期内和工作交接阶段资金方面的干净透明。

(三)合规审计

合规审计是指对科学判断审计对象是否按照规定严格执行法律法规以及相关程序。地方领导干部是在人民政府的领导下的各工作部门的领导成员,他们需要严格执行党和国家对他们下达的一系列指令,因此自然资源资产离任审计的一个突破口就是合规性,通过检查领导干部是否违反国家法律和政策规定即可得出审计结果。

1.领导干部是否遵守自然资源资产保护的相关法律法规,是否严格执行党和国家下达的各项指令;是否严格遵守国家关于自然资源资产保护方面的法律法规,国家节能减排、退耕还林还草等一系列重大政策是否严格执行;

2.领导干部对于本辖区内自然资源资产的规划、保护与开发以及计划是否科学合理,计划内容是否符合当地发展需求;

3.自然资源资产方面的内部控制系统以及规章制度的建立是否完善;

4.是否在保护自然资源资产方面有重大失误,存在失职、渎职情况。

(四)绩效审计

自然资源资产也是资产的一个种类,资产的定义是能够为主体带来经济利益流入,因此通过领导干部在任期内通过自然资源资产创造的经济利益也可作为自然资源资产离任审计的一种方法。如何运用绩效审计来协助自然资源资产离任审计分为以下三个方面:

1.通过相关的生态产品进行核算。

通过计算生态产品,不仅解决了自然资源资产价值和数量的问题,而且更充分地考虑了资源的公允价值,将价值变动的自然资源资产变为可核算的生态产品,这种方法有利于审计工作的统计和计量,生态产品的投入产出值,是否符合成本效益原则都是审计的重点考查内容。

2.通过自然资源资产的可持续发展能力进行判断。

自然资源资产具有特殊性,可持续发展要求我们不能竭泽而渔,因此在对领导干部在自然资源资产保护方面的绩效进行评价时,我们应充分考虑领导干部为区域内经济可持续发展做出的贡献,利用率、保护程度均可作为评价标准。

3.通过自然资源资产在所有资产中的综合贡献率进行判断。

每个产业的发展必然会带动周边各种相关产业的发展,我们应该将目光放宽,充分考虑自然资源资产对周边产业的影响力度,通过对各种产业的综合贡献度进行评价得出领导干部在任期内是否充分利用当地自然资源资产发展当地经济,计划是否符合实际情况,是否符合节能环保的要求。

二、自然资源资产离任审计组织方式的案例分析

自然资源资产的种类很多,例如:森林、水、土地以及野生动植物资源,这些资源共同组成了我们平时所见到的自然资源,受资金、技术多方面约束,目前进行自然资源资产离任审计时不可能将他们全部列入同一资产负债表,或者用同一评价标准对他们进行评价,自然资源资产具有特殊性,每一种自然资源都不能用相同的指标来衡量,以大气资源为例,大气资源的定义很广,目前审计受技术、资金多方面的限制,我们可以从城市环境质量着手,城市环境质量又包括多个方面,如空气质量等,空气质量的审计又会牵扯出一系列测量指标,如二氧化硫排放量、空气中PM2.5的浓度等等;草原资源则需要另外一套评价体系,草原的畜牧能力和生产效益将会是审计的重点,当然我们同样关注草原的退化程度,多方面考量领导干部对于草原资源资产的利用率。

(一)森林资源资产离任审计

开展森林资源审计应避免“一刀切”模式,每个地区的主要经营方向均不同,并且本身的自然状况也不同,因此需要审计人员根据实际情况判断领导干部是否符合要求。

我们不妨从两个方面来考虑森林资源资产离任审计:增长和降低。增加是指领导干部任期内使责任区内森林覆盖率提高多少,森林每公顷蓄积量增加了多少,年度造林任务是否完成、完成情况如何;减少是指同一时期森林采伐量是否超标,是否存在违法砍伐林木的情况。

表一森林资源审计内容及指标[1]

                                                                                                                                                                                                                              
      

审计内容

      
      

具体审计内容

      
      

涉及指标

      
      

最终目标

      
      

年度采伐任务执行情况

      

年度造林目标完成情况

      
      

森林采伐上限

      

造林任务指标

      
      

林木管理

      
      

森林土地征占用审批审核情况

      

林业专项资金管理及使用情况

      

森林保护方针政策执行情况

      
      

森林土地征占用上限

      

林业财政专项资金限额

      

森林保护相关法律法规

      
      

资源现状

      
      

森林资源储量

      

森林资源质量

      
      

森林储蓄量、森林覆盖面积

      

树种结构、阔针比例

      
      

森林管护

      
      

病虫害防治

      

森林火灾防治

      

滥砍滥伐情况

      

管护力度

      
      

病虫害发生次数

      

火灾发生次数

      

被砍伐面积

      

每公顷配置管护人员数量

      
      

森林经营

      
      

林业技术投入

      

林业资本投入

      

森林生产产出

      

林业生产产值

      
      

森林区域养护人员配备数量

      

林业固定资产投入

      

木材产量

      

产业生产总值、森林旅游业创造值

      
      

森林效益

      
      

社会效益情况

      

生态效益情况

      
      

社会服务功能

      

减少水土流失,减少城市“热岛”效应

      

以上分析不仅仅是从编制自然资源资产负债表的角度来进行分析的,我们着眼于各个审计手段,将原有审计方法与森林资源资产有机结合起来,例如:财政财务审计的内容在林木管理方面对于林业专项资金的使用情况以及审批管理得到体现,将财政资金进一步特殊化为林业专项资金即可采用传统的财政资金审计方法进行审计;同时,合规审计体现在年度采伐任务和年度造林任务的完成情况上,通过领导干部每年对于国家开展的植树造林、退耕还林政策的响应程度以及执行力度进行评价;最后,森林效益反映了绩效审计在自然资源资产离任审计中的作用,充分考虑领导干部在任期内的绩效考核结果,并对领导干部的绩效进行考核。

(二)水资源资产离任审计

水资源与其他自然资源不同,具有循环型和一次性特征。简单的会计公式不能直接在水资源资产负债表上体现,水的存量由多方面因素共同决定,水的期初存量受上流给水量以及外流水流入量共同影响,期末存量又受蒸发量、降水量以及流出量共同作用,因此编制水资源资产负债表应充分考虑各种情况。

表二自然资源资产变动表(水资源)[2]

                                                                                                                                                          
      

 

      
      

地上水

      
      

地下河

      
      

土壤水

      
      

总计

      
      

人工水库

      
      

湖泊

      
      

河流

      
      

雪、冰和冰川

      
      

1.    期初存量

      

存量的增加

      

2.    回归水

      

3.    降水

      

4.    入流

      

存量的减少

      

5.取水

      

6.蒸发/实际蒸数

      

7.出流

      

8.其他总量变化

      

9.期末存量

      
      

 

      
      

 

      
      

 

      
      

 

      
      

 

      
      

 

      
      

 

      

 

现实生活中,由于部分地区十分干旱,为了人类社会的发展需要,人们进行了一系列跨区域调水工作,如南水北调工程等,我们称之为水权交易。水权交易的存在使得水资源的存量可以为负,下面分析水权交易影响下形成的三种情形:

情形一:借贷相等,期末存量为零。这种情况下表示在自然情况下流入、流出或蒸发的情况下人类可以使用的水资源存量加上或减去水权交易的水量恰好与本期水资源使用量相等;

情形二:借大于贷,期末存量为正。此种情况往往发生水资源较为富裕的地区,除去自然蒸发或水权交易之后的水量仍有剩余;

情形三:借小于贷,期末存量为负。在水权交易不存在情况下,这种情形不可能发生,因为水资源具有不可逆性且再生速度慢,我们不可能预支下一期的水资源,但是水权交易的存在使我们可以克服时间、空间的阻碍,提前使用水资源。

水权交易必然涉及资金的流动,自然资源资产由国家统一管理,因此资金必然为财政资金,从这个角度来看水资源资产离任审计也与财政财务审计有了交叉点;通过对水资源资金的审批、拨付以及使用情况进行审计,对于水权交易的合法合规性同样应引起注意;评价领导干部业绩,避免出现部分领导干部私自调动水资源以谋取私利的现象。

三、优化审计组织方式的建议

(一)合规审计:完善立法,对于审计结果进行后续执行

充分发挥审计的监督作用,共享审计成果,为后续执行提供动力,审计人员积极配合立法执法部门,各部门应积极协助立法部门,为立法部门出谋划策。适当量刑,对于知法犯法的领导干部加大惩罚力度,做好模范带头作用。通过审计结果发现问题,针对问题完善相关法律法规,相辅相成,发挥作用。

(二)绩效审计:完善评价系统,建立责任清单,做好领导干部交接工作

要充分考虑自然环境的分类,对自然资源资产评估指标达成共识,建立一套完整的评价体系,选择生态环境恶化作为试点,之所以不选择在生态环境较好地区开展试点工作,是由于生态环境较好地区即使审计工作取得成效,效果也不明显,且无法做出动摇领导干部地位的决定,相反,如果在生态环境恶劣地区开展试点,一旦取得成果,变回取得与众不同的反响,很容易行程具有广泛社会影响力和示范效应的审计成果,因为我们现在仍处于探索阶段,需要在试点区不断总结经验,不断改进,逐步推广,重点突破,目前首批自然资源资产离任审计试点地区已经开始,利用这些试点地区经验完善补充,将结果推广到全国。领导干部任期内自然资源资产环境损害,即使离任时未能发现,一旦发现,终身追究,这一举措加大了领导干部的犯罪成本和责任压力,必须真正做到充分利用每一份自然资源。

(三)经济责任审计:延伸经济责任审计

自然资源资产离任审计是环境审计和经济责任审计结合的特殊产物,站在经济责任审计的角度来看自然资源资产离任审计,即可以把领导干部任期内的自然资源使用情况看做是领导干部的经济责任的一部分,对领导干部任期内对于辖区内的自然资源环境的综合利用情况进行评价并编制一套专门的评价系统。自然资源资产离任审计开展任务艰巨,单单依靠国家审计部门不足以完成这项任务,因此应当积极与环境整治部门等有关责任部门联合,将自然资源资产的特殊转化为一般,提高审计效率。

参考文献:

[1]蔡春,毕铭悦. 关于自然资源资产离任审计的理论思考[J]. 审计研究,2014,05:3-9.

[2]陈波. 论产权保护导向的自然资源资产离任审计[J]. 审计与经济研究,2015,05:15-23.

[3]陈献东. 开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J]. 审计研究,2014,05:15-19.

[4]安徽省审计厅课题组,戴克柱. 对自然资源资产离任审计的几点认识[J]. 审计研究,2014,06:3-9.

[5]董延安,赵红. 自然资源资产离任审计的背景与基本思路[J]. 会计之友,2015,24:108-110.

[6]耿建新,胡天雨,刘祝君. 我国国家资产负债表与自然资源资产负债表的编制与运用初探——以SNA 2008和SEEA 2012为线索的分析[J]. 会计研究,2015,01:15-24+96.

[7]耿建新,王晓琪. 自然资源资产负债表下土地账户编制探索——基于领导干部离任审计的角度[J]. 审计研究,2014,05:20-25.

[8]黄溶冰,赵谦. 自然资源资产负债表编制与审计的探讨[J]. 审计研究,2015,01:37-43+83.

[9]林进添. 我国自然资源资产离任审计研究现状与建议[J]. 内蒙古财经大学学报,2016,01:31-38.

[10]林进添. 主体功能区分类视角下的森林资源离任审计——基于福建省ZP县自然资源资产离任审计试点的调研[J]. 福建江夏学院学报,2016,01:8-15+25.

[11]林忠华. 领导干部自然资源资产离任审计探讨[J]. 审计研究,2014,05:10-14.

[12]彭启发,周一春. 生态文明视角下的自然资源资产离任审计[J]. 国际商务财会,2016,01:56-59.

[13]钱水祥. 领导干部自然资源资产离任审计研究[J]. 浙江社会科学,2016,03:151-155+161.

[14]张宏亮,刘恋,曹丽娟. 自然资源资产离任审计专题研讨会综述[J]. 审计研究,2014,04:58-62.

[15]张宏亮,刘长翠,曹丽娟. 地方领导人自然资源资产离任审计探讨——框架构建及案例运用[J]. 审计研究,2015,02:14-20.

[16]张婷. 自然资源资产离任审计定义研究[J]. 铜陵学院学报,2015,03:58-60.

[17]张婷. 我国自然资源资产离任审计研究现状述评与改革建议[J]. 商业会计,2015,24:32-34.

[18]祝素月,夏晶晶. 对自然资源资产离任审计的思考[J]. 财会研究,2014,05:67-69.

 

   



[1]林进添. 主体功能区分类视角下的森林资源离任审计——基于福建省ZP县自然资源资产离任审计试点的调研[J]. 福建江夏学院学报,2016,01:8-15+25.

[2]耿建新,胡天雨,刘祝君. 我国国家资产负债表与自然资源资产负债表的编制与运用初探——以SNA 2008和SEEA 2012为线索的分析[J]. 会计研究,2015,01:15-24+96.

【打印本页】【关  闭】
主办:盐城市审计局  地址:盐城市府西路1号国投商务楼  邮编:224001  苏ICP备05002185-1号