首 页 新闻中心 图片视频 审计要闻 通知公告 地方动态 审计业务 廉政建设 内审园地 信息公开 审计文化 下载中心 投资审计平台
 
当前位置: 首页 > 审计业务 > 理论科研
界定自然资源资产审计内容 精准实施领导干部离任审计
来源: 时间: 2018-08-23 浏览量 [ ]

  

 

滨海县审计局  于海林

 

对领导干部实行自然资源资产离任审计,是党中央加强生态文明建设的重大制度创新,是审计机关推进全面深化改革的重要工作任务。2017年6月,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》(以下简称《规定》)。之后,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了文件。《规定》明确,开展领导干部自然资源资产离任审计,应当坚持依法审计、问题导向、客观求实、鼓励创新、推动改革的原则,主要审计领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况,遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况,自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况,完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况,履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况,组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况,以及履行其他相关责任情况。

审计机关在审计过程中应当充分考虑到被审计领导干部所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、资源环境承载能力等,针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项,分别确定审计内容,突出审计重点。

审计机关应当根据被审计领导干部任职期间所在地区或者主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护情况,结合审计结果,对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析,客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。我们通过开展专题研讨交流,组织召开有发改委、国土、环保、水利、林业和统计局等相关部门负责人参加的座谈会,以及对相关法规制度、过去涉及自然资源内容的审计案例进行分析研究等,对领导干部自然资源资产离任审计的内容及重点形成了以下认识。

一、党政机关领导干部自然资源资产离任审计的审计内容与重点

(一)党政机关领导干部自然资源资产离任审计的审计内容

审计内容是审计目标与思路在审计时间中的延伸和具体化。开展自然资源资产离任审计的主要目的 , 是通过科学评价领导干部管理自然资源的责任,推动生态环境损害责任终身追究制的建立,促进节约利用资源和有效保护资源 。

1. 审计自然资源管理政策的执行情况

公共受托责任的存在,使得地方领导人对于当地自然资源管理肩负着特殊使命,对于相关资源环境政策的执行有着不可推卸的责任。在进行自然资源资产离任审计时,需对相关资源环境政策落实情况进行审计。评价领导干部任职期间自然资源资产管理和保护责任,促进领导干部落实科学发展观和树立正确的政绩观,在自然资源资产方面守法守规、尽职尽责,促进自然资源资产政令畅通。

自然资源资产管理和保护的行为,主要是指政府和自然资源资产相关部门的相关政策和制度的实施,与之相对应的是自然资源资产的政策措施和目标责任的实现。具体包括:审计公共政策和自然资源资产相关规划目标的落实情况;审计生态保护和修复制度的执行情况;审计重大环境工程(治理)项目的建设情况。审计中,要分析政府在制定国民经济和社会发展中长期规划时是否考虑了可持续发展原则和生态环境因素,评价经济政策、产业政策和国际合作政策等在内的自然资源资产政策体系的健全情况,以及政府环境政策对企业经济活动的引导作用;要检查自然资源资产公共政策制定的及时性,评判政策目标的价值取向是否体现了环境公平,是否维护了公共利益。

2. 审计自然资源资产重大决策事项

从检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性、决策实施的有效性、决策结果的效益性入手,对自然资源资产重大决策事项进行审计。评价自然资源资产重大事项决策的程序、执行和效果情况,以及领导干部的决策责任,促进领导干部依法行使自然资源资产决策权。要关注政府及其相关部门制定自然资源资产政策或规划过程是否有充分可靠的信息支撑,以及决策程序的合法性、科学性。

要关注制订生态功能保护区和自然保护区的环境规划等情况,动态跟踪各种经济活动对生态环境的影响,评价高耗能、高排放和产能过剩行业的准入门槛,分析生产、流通、消费各环节循环经济的推动情况;评价节能减排、重点河流湖泊环境改善和农村环境连片整治等重大环境项目的立项科学性,关注项目可行性研究报告中绩效目标的实现情况,评价重大环境项目的实施效果。

3. 审计资金使用的合法性与真实性

自然资源资产离任审计,应该包括最基本的财务审计,所以有必要检查相关自然资源资产资金的筹集、管理和使用情况。目前自然资源资产监管和环境保护的资金筹集、管理和使用中存在漏洞和弊端,侵吞、挪用和无效使用的问题时有发生,因此对于自然资源资产相关资金的筹集、管理和使用情况的合法性与真实性的审计显得尤为重要。

4. 审计自然资源的管理情况

为保证地方政府恰当地使用、管理和监管自然资源资产,需要有外部力量对其进行监督,因而在离任审计时,有必要检查自然资源的管理情况。可以从检查内部控制制度的健全性和有效性入手,对有关自然资源资产管理制度的建立和执行情况进行审计,进而评价自然资源资产管理状况、相关自然资源资产工作目标完成情况,以及领导干部的自然资源资产管理责任,促进领导干部依法行使自然资源资产管理权。要检查自然资源资产管理体系的科学性。关注自然资源资产管理制度改革的推进情况,重点关注自然资源在各个利益主体之间的配置是否有效公平,是否对自然资源进行了有效管理,自然资源是否实现了资产增值;评价相关财政转移支付机制的科学性,关注向低碳经济和循环经济的转型情况。要检查自然资源资产监管和环境保护责任人的职责履行情况。关注政府自然资源资产监管和环境保护目标责任机制、政府自然资源资产和环境信息公开机制、政府支持公众参与机制等是否健全,环境责任指标是否纳入政府主要领导干部政绩的考评,分析上下级政府生态文明建设责任的角色定位是否明确;重点关注应向上级政府负责的自然资源资产管理和环境保护具体目标的量化情况,尤其关注相关问责机制的建立情况。

5.审计自然资源的利用绩效情况

关注自然资源的利用绩效 , 就是关注自然资源的政策绩效、资金绩效、开发保护绩效、使用绩效和收益绩效。根据自然资源资产本身的特点, 从具体内容来看,一是关注经济性,用来治理自然资源的资金投入是否在预算的范围内 , 是否超过了治理本身带来的效益;二是关注效率性,治理自然资源投入的资金成本是否能够取得最大的效益,是否以少量的成本解决严重的自然资源问题;三是关注效果性,自然资源政策的执行是否达到了自然资源政策规定的要求,开展的自然资源项目对于治理自然资源是否发挥了应有的作用; 四是关注可持续性,自然资源的开发利用既要保证本代经济发展所需要的自然资源,又要保护环境、合理利用自然资源, 保证代际间公平。

6. 审计自然资源资产负债表

自然资源资产负债表是用国家资产负债表的方法,将全国或一个地区的所有自然资源资产进行分类加总形成报表,显示某一时点上自然资源资产的家底,反映一定时间内自然资源资产存量的变化。探索编制自然资源资产负债表,就是要核算自然资源资产负债的存量及其变动情况,以全面记录当期(期末—期初)各经济主体对自然资源的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动,评估当期自然资源价值量的变化,为实行领导干部自然资源资产离任审计提供详细的科学依据。这就涉及自然资源资产负债表的编制方法。现在有三种思路可以借鉴,具体来说,一是从微观到宏观法。微观企业报表是宏观自然资源资产负债表的基础。可以根据企业自然资源资产使用、投资、收益、成本等信息,结合环境、林业等部门的统计数据,汇总形成宏观层面的自然资源资产负债表,用这张表净值(所有者权益)的增减来评价自然资源资产的使用情况。当然这会面临数据不好取得的问题,对此,从企业资料中识别并分离这些数据,操作并不困难。二是统计编制法。自然资源资产负债表的数据来源于统计与调查,需要通过一定的计量方法把物量信息转化为货币价值量信息。自然资源资产负债表是绿色国民经济核算的拓展。绿色国民经济核算主要核算流量,自然资源资产负债表主要核算存量,并成为国家资产负债表的一部分。可以先编制自然资源资产存量及其变化核算表,在此基础上编制自然资源资产负债表,先编制物量表,再编制价值表。价值表的资产是资源资产的评估价值,负债是资源的退化或恶化。同时要加进自然资源资产的生态价值(而不仅仅是存量价值),拓宽资产的价值评估视角。三是自然资源资产账户法。应该有七个环境资产账户,分别是矿产和能源资源账户、土地资产账户、土壤资源账户、木材资源资产账户、水生资源资产账户、其他生物资源账户和水资源资产账户(其中部分账户还有相应的补充表格)。这七个账户及其补充表格的编制是自然资源资产负债表编制的基础。

编制自然资源资产负债表,是对领导干部实行自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制的基础。国内外对编制自然资源资产负债表还没有成熟的方法制度,因此需要探索。在统计部门探索完成自然资源资产负债表编制之前,审计机关可选择若干重点的自然资源资产开展真实性合法性审计试点,以摸清自然资源资产的家底,掌握情况,揭示问题,分析原因,提出意见和建议。

(二)党政机关领导干部自然资源资产离任审计的审计重点

国土资源开发情况。第一,检查人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则的执行情况,重点关注城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩开发、工矿废弃地复垦等机制的运行效果,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。第二,检查主体功能区战略的实施进度情况,推动各地区严格按照主体功能定位发展,推进构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。第三,检查陆海统筹情况,客观评价海洋资源开发能力。关注煤层气、页岩气等非常规油气资源勘查开发进度,推动减少环境污染和温室气体排放;分析海底矿产资源开发的有序性,推动发展海洋经济,优化海洋资源开发格局。第四,分析资源有偿使用制度、农村土地管理制度、国土资源管理体制以及行政审批制度的改革进度和力度,评估制度供给的有效性。

资源节约情况。第一,检查节约环保与调整产业结构、污染防治与企业节约增效、发展节能环保产业与扩大内需、生态保护与优化生产力空间布局的结合情况。第二,检查资源的综合利用情况。关注矿产资源综合开发利用和煤层气、煤矸石、大宗工业废弃物、秸秆等农业废弃物综合利用,促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。第三,检查传统产业的生态化改造情况。评估节约环保技术和生产体系的运行运转,关注是否大幅降低了能源、水、土地消耗强度,实现自然生态系统和经济社会系统的良性循环。第四,检查“两高一资(高能耗、高污染和资源性)”、低水平重复建设和产能过剩项目的解决情况。关注节能、节水、节电等应用工程项目的专项投入、专项收费。

生态环境保护情况。第一,检查环境保护宏观战略体系的建立健全情况。第二,检查重大生态修复工程的实施情况,评价生态产品生产能力,推进荒漠化、石漠化、水土流失的综合治理。第三,检查饮水、重金属、化学品、危险废物、细颗粒物和持久性有机污染物等重大环境问题的解决情况。第四,关注整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的效果,关注各类自然资源资产违法行为的查处情况。

生态文明制度建设情况。第一,检查生态环保综合管理体制的健全情况,关注职能是否有机统一、运转是否协调高效;关注是否加强规划和政策引导,综合运用财税、价格等经济杠杆,建立健全生态补偿机制。第二,检查自然资源资产监管和环境保护权力运行机制情况,评价现行制度安排的合理性,关注联席会议等综合决策机制的作用发挥情况;关注行使行政审批权、行政评审权、行政执法权、自由裁量权的规范性;评估自然资源资产监管和环境保护权力运行相关问责机制的有效性,在此基础上关注各级政府实施自然资源资产监管和环境治理战略的进展情况。第三,检查政府自然资源资产监管和环境责任的落实情况。

二、几点启示和思考

毋庸置疑,对领导干部自然资源资产离任审计的内容、重点及方式方法方面存在诸多不足,我们要在下一步全面推进领导干部自然资源资产离任审计过程中,以下问题须引起高度重视。

(一)科学界定审计范围和重点

研究认为,自然资源资产是指所有权已经界定,所有者能够有效控制并能够在目前或可预见的将来产生预期经济效益的自然资源,包括土地资源资产、森林资源资产、矿产资源资产、水资源资产、海洋资源资产等。不具备资源资产性质的自然资源属于非资产性自然资源。

我们前期开展的自然资源资产审计项目中,存在边界和重点不明确情况。如在海洋林业渔业局项目中,将渔业资源作为自然资源资产离任审计方面的问题在审计报告中反映就不太合适。

(二)进一步优化评价指标体系设置

以指标化的方式对被审计对象进行评价,是实现自然资源资产审计量化评价的重要路径。要从科学性、合理性等方面对指标体系进行设置,评价指标体系的制定,要具有一定的针对性和可操作性。

(三)努力提高数据准确性

在自然资源资产负债表未能统一编制前,领导干部自然资源资产离任审计工作都只能建立在审计机关自行采集自然资源资产数据的基础上。因此,对作为评价被审计对象依据的有关数据的获取就成为审计过程中的关键环节。数据获取方法的科学性、数据的准确性就成为准确评价被审计对象的根本性要求。

(四)更多采用结合型的组织方式

开展的自然资源资产审计项目,将经济责任审计与自然资源资产离任审计结合进行,成效显著。这种做法可以充分利用有限的审计资源,提高审计效率,审计成果满足多方面需求。前期的实践给我们以重要启示,即在今后全面推进自然资源资产离任审计中,应更多采用结合型审计方式。

(五)加强审计能力建设

对自然资源资产审计工作来说,审计人员除需具备常规审计知识外,还要具有环境学、社会学、工程学等方面的知识。当前,要全面提升审计人员的综合素质,以适应自然资源资产审计发展的需要。一是加强对现有审计人员进行环境学及相关知识的培训。各级审计机关要加大培训力度,根据本地自然资源的特点,有针对性地举办各类培训班,聘请自然资源资产管理部门、研究机构的专家授课,提升审计人员的专业素养。二是重视招录、吸纳环境、工程、海洋、林业等相关专业的人才,建立起一支结构优化、高素质的环境审计队伍。三是聘请专家作为顾问或参与审计。

【打印本页】【关  闭】
主办:盐城市审计局  地址:盐城市府西路1号国投商务楼  邮编:224001  苏ICP备05002185-1号