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关于开展领导干部自然资源资产离任审计的探索——以江苏盐城为例
来源: 时间: 2017-03-29 浏览次数: [ ]

响水县审计局 高丽丽

 

内容摘要:党的十八大将生态文明建设与与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相并列,形成建设中国特色社会主义五位一体的总布局。党的十八届三中全会提出探索建立自然资源资产负债表及离任审计制度,自然资源是对生态文明建设的重要组成部分,对于我国的可持续发展意义重大。对自然资源资产审计,有利于树立干部正确的政绩观,同时也为建立绿色GDP考核体系提供了基础。本文通过对自然资源资产离任审计范围、审计主体、审计方法、审计内容、审计意义等进行探讨,进而为开展领导干部自然资源资产离任审计提供合理化的建议。

关键词:生态建设;自然资源资产;离任审计

 

据统计,中国是世界上污染最严重的国家之一,其中江河水系70%受到污染,40%严重污染 (基本丧失使用功能),流经城市的河流95%以上严重污染;3亿多农民喝不到干净的水,4亿城市人口呼吸不到新鲜空气,因此对领导干部实行自然资源资产离任审计,是生态文明建设的必然要求。然而自然资源资产离任审计是一个新领域、新挑战,在国内外尚无可借鉴先例的情况下,对自然资源资产离任审计范围、审计主体、审计方法、审计内容等尚无统一认识,处于探索阶段,本文通过对自然资源资产离任审计的探索,希望可以在自然资源资产离任审计现实实施过程中提供合理的建议。

一、审计范围

  对于自然资源资产的审计范围,我国学者有两种观点,一种认为自然资源资产离任审计范围包括水、土地、森林、矿产、海洋、滩涂、草地、荒地、山岭等,易于确定产权、数量、质量、价值的自然资源资产;另一种观点认为除了包括易于确定产权、数量、质量、价值的自然资源资产,还应该包括大气、生态环境、生物多样性等。

  本文认为自然资源资产的审计范围包括对于人类现在以及将来生活的必需自然资源和对于人类具有重大利用价值的自然资源,同时又易于构建评价体系以便作出定量评价的自然资源。自然资源资产的审计范围包括两个重要方面:共同自然资源资产和特色自然资源资产,水、土地、森林、大气等属于不同城市或者地区的共同自然资源资产,而海洋、滩涂、草地、荒地、山岭等属于不同城市或者地区的特色自然资源资产,如对于盐城市,水、土地、森林、大气等属于共同自然资源资产,海洋、滩涂属于特色的自然资源资产,因此,水、土地、森林、大气、海洋、滩涂等作为盐城市地区领导干部自然资源资产离任审计的主要范围。因此,对待不同地区的领导干部自然资源资产离任审计要注重地方的特色自然资源资产。

二、审计主体

 目前我国的审计主体主要包括三个部分:国家审计机关、内部审计机构和审计社会中介机构。国家审计机关审计力量有限,内部审计机构可以作为国家审计机关的重要补充,审计社会中介机构作为第三方,能够客观公正评价,保证审计质量。

在我国,根据宪法规定,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。这就决定了必须由国家审计机关作为自然资源资产离任审计的主体,又由于自然资源资产范围广,专业性强,我国的审计工作人员多为会计、财务背景,对自然资源领域的了解远远不够,并不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力。因此,必须配备一定数量的自然资源专家。以盐城为例,应该以盐城市、县(区)审计局为审计主体,同时联系盐城以及周围地区相关的科研机构和高校,建立一个自然资源专家人才库,在实施自然资源资产离任审计的时候,可以迅速组成以审计机关为主体并配备相应自然资源专家的审计团队。

三、审计方法

由于自然资源资产责任审计是一个新领域,目前国内外尚无成型的审计方法,主要采用传统审计方法和创新式审计方法。

  (一)传统审计方法

  1.指标评价审计

自然资源资产离任审计可以通过设立评价指标来审计领导干部的自然资源资产责任。自然资源资产离任审计的重点在于确定科学合理的评价指标与标准。有学者提出了土地、水、大气等8类自然资源资产离任审计的评价指标,还有学者认为自然资源资产离任审计是领导干部经济责任的延伸与发展,要重点审计地方领导干部的资源环境责任履行情况,本着指标数据可取得、可核查和能够反映社会重点关切及关乎人民身心健康的原则,选取水资源达标率、空气达标率等16个指标进行审计评价。

  2、合规绩效审计

在我国,传统的审计方法主要分为六个重要步骤,其中包括:检查和记录文件、检查有形资产、观察、询问、重新执行、分析程序, 这六部审计方法是传统方法当中最为行之有效的。主要还是从保护环境、生态建设财政资金安全这一角度出发的财务收支审计,无论是审计人员还是审计师、会计师,都停留在对项目、资金的真实、合法、效益层面上的监督评价,而从技术的角度对资源环境的破坏、损坏、污染程度,追根究源地进行工程技术的、权威性的监督评价做得还不够。

  (二)创新式审计方法

  1. 自然资源资产负债表法

党的十八届三中全会提出探索建立自然资源资产负债表,一些学者就提议把自然资源资产负债表作为开展领导干部自然资源资产离任审计的重要方法,他们从理论出发,探讨其基本原理、理论框架、编制方法与实施策略,提出需要研究解决的重点难点问题,认为自然资源资产负债表是进行自然资源资产离任审计的基础,应通过资产负债表判明领导干部自然资源资产责任履行情况。

自然资源资产负债表编制做法具体为首先应建立企业资源报告体系,企业围绕资源开发进行相关信息报告,可以表外科目表达或编制补充报告体系,形成自然资源资产负债审计的微观基础。其次,根据企业自然资源资产负债表和统计等数据,编制宏观自然资源资产负债表。审计时首先通过资产负债表反映责任人期初的自然资源状况,形成责任标准,其次要有一个计价系统,形成价值量,最后建立自然资源收益表。通过资产负债表和收益表评价责任人期初期末自然资源资产净财富的状况,确定责任人履职期间责任履行情况,以此来促进责任人合理维护、开发和使用资产,提升自然资源资产使用的效益和资源资产的整体效益。

  2. 自然资源资产调查评价法和决策风险分析法

本方法是审计人员通过咨询专家了解目前环境的供给量和质量两者之间的关系, 计算出人们愿意支付的金额, 此类方法一般用于评估洪水或是泥石流等自然灾害对于环境造成的经济损失。建立一套全面、科学、系统的自然资源资产调查评价方法,提供切实可行的自然资源资产调查评价的工作模式,为我国自然资源资产调查评价规程规范及技术要求的制订提供依据。

  在调查评价自然灾害对环境造成的经济损失的同时,我们可能还需要考虑资源环境保护措施的经济投入问题,即预算成本的问题。从一般的情况来看,有些资源的环境保护措施可以在短时间内完成, 但是也有一些环境的保护措施并不能在较短的时间内完成,可能需要跨年才可以将环境保护的项目完成,。所以此时使用决策和风险分析法就可以很好的解决预算成本的问题。

四、审计内容

  (一)自然资源管理政策的落实情况

被审计对象为地方政府的党政领导人,他们对于当地自然资源管理肩负着特殊使命,对于相关资源环境政策的落实有着不可推卸的责任。在进行自然资源资产离任审计时,必须对该领导干部在任期间相关资源环境政策落实情况进行审计。有学者指出,自然资源资产离任审计的内容应该由国家资源战略的实施情况、国家环境资源政策的贯彻落实情况、对自然资源管理的有效性、重大的开发利用和保护活动(项目)合规性和有效性、对重要资源存量及变化情况查证以及与自然资源相关信息的可靠性这些方面构成。还有学者认为,审计中要分析政府在制定国民经济和社会发展中长期规划时是否考虑了可持续发展原则和生态环境因素,并评价包括经济政策、产业政策和国际合作政策等在内的自然资源资产政策体系的健全情况,以及政府环境政策对企业经济活动的引导作用。

  (二)自然资源资金的使用情况

自然资源资金使用审计作为自然资源资产离任审计最直观的表现,应该包括最基本的财务审计,所以有必要检查相关自然资源资产资金的筹集、管理和使用情况。目前自然资源资产监管和环境保护的资金筹集、管理和使用中存在漏洞和弊端,侵吞、挪用和无效使用的问题时有发生。因此对于自然资源资产相关资金的筹集、管理和使用情况的合法性与真实性的审计显得尤为重要。自然资源资产离任审计的具体内容可以概括为两个方面:一是领导干部任职期内自然资源资产管理。二是领导干部任职期内自然资源资产保护成本。前者包括相关政策的制定、落实、执行与监管情况,后者包括相关资金的筹集、分配和管理情况。

  (三)自然资源的日常管理情况

一方面应该从检查内部控制制度的健全性和有效性入手,对有关自然资源资产管理制度的建立和执行情况进行审计,进而评价自然资源资产管理状况、相关自然资源资产工作目标完成情况,以及领导干部的自然资源资产管理责任履行情况;另一方面为保证地方政府恰当的使用、管理和监管自然资源资产,需要有外部力量对其进行监督,因而在离任审计时,有必要检查自然资源的管理情况。在对领导干部进行自然资源资产离任审计时,还需对其履行自然资源资产的所有权职责以及公共管理职责实现的经济效益(如自然资源资产保值与增值情况等)、社会效益(如促进就业、减少贫困等)和生态效益(如减少环境污染、维护生物多样性等)进行检查和评价。

五、审计意义

  第一,通过自然资源资产离任审计,为自然资源保护制定法规政策等提供了借鉴和参考。自然资源资产离任审计工作组在完成审计项目后出具的审计报告,通常会得到主管单位的重视,成为制定法律、法规、政策等的有力依据。

  第二,通过自然资源资产离任审计,查处了严重违法乱纪行为,维护了国家自然资源资金的安全,同时严格自然资源资金的配置、保护和利用管理,使其符合经济性、效率性、效果性和可持续性。自然资源资产离任审计工作与其他审计一样,其目的都在于保护项目资金安全和规范项目资金使用,打击重大违法违规行为。

  第三,通过自然资源资产离任审计,各企事业单位完善了自然资源管理工作。通过自然资源资产离任审计,审计机关监督各单位严格执行自然资源资产保护的相关政策和法规,加强内部管理,完善自然资源资产管理工作。

  第四,通过自然资源资产离任审计,有利于树立正确的政绩观。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,完善干部政绩考核评价指标,根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求,设置各有侧重、各有特色的考核指标。加大资源消耗、环境保护等指标的权重。通过自然资源资产离任审计,可以避免只以GDP论英雄,进而树立经济发展、资源消耗和环境保护协调发展的政绩观,逐步建立绿色GDP考核体系。

 

参考文献

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